最高人民法院法官：建设工程施工合同工程款纠纷裁判规则解析

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最高人民法院法官

建设工程施工合同工程款纠纷裁判规则解析

工程款纠纷是建设工程施工合同纠纷案件审判中最常见的纠纷类型。承包人签订建设工程施工合同的目的是获得工程款，在其已经履行合同义务的情况下，有权请求发包人依约定支付工程价款，在建设工程施工合同无效但承包人施工工程质量合格的情况下，有权请求参照合同约定的价款折价补偿。为便于表述，本文将承包人请求支付建设工程价款的权利和请求折价补偿的权利一并统称为工程款请求权。工程款请求权的主体、条件等问题是司法审判中较常见、争议较多的问题。

一、工程款请求权的主体

依合同相对性原则，承包人享有请求发包人支付工程款的权利。为实现实质公平，司法审判在一定程度上突破合同相对性原则保护实际施工人对发包人的工程款请求权。这也导致司法实践对于实际施工人的范围、实际施工人请求发包人支付工程款的条件、实际施工人与承包人工程款请求权的关系等问题产生争议。

（一）直接发包情况下工程款请求权的主体

直接发包既包括合法发包行为也包括违法发包行为。通常情况下，只要建设工程经验收合格，承包人就有权请求发包人支付工程款。在支解发包（民法典将建筑法关于“肢解”发包的表述修改为“支解”发包，本文用语与民法典保持一致）的情况下，存在多个承包人，即使认定支解发包合同属于无效合同，如果各承包人所施工工程经验收合格，依照《中华人民共和国民法典》（以下简称民法典）第七百九十三条第一款的规定，各承包人可以请求发包人参照合同约定支付工程款。    

（二）委托代建情况下的工程款支付主体

代建是指工程项目建设单位委托专业化的管理单位（代建单位）负责建设项目组织实施和管理工作，竣工验收后将工程项目交付建设单位或者使用单位的制度。实践中，有的建设单位和代建单位共同作为发包人与承包人签订建设工程施工合同。承包人在这种情况下有权依据合同约定请求建设单位和代建单位支付工程款。有的建设工程施工合同由代建单位与承包人签订，从形式上看建设单位不是合同主体。因代建关系本质上是委托代理关系，依照民法典的相关规定，代理人代理行为的后果由被代理人承担，故承包人有权依法请求建设单位支付工程款。承包人请求建设单位支付工程款，建设单位以已经将工程款支付代建单位为由提出抗辩的，除非合同另有特别约定，该抗辩不能成立。

（三）转包情况下工程款请求权的主体

1.转承包人有权依法请求转包人支付工程款

工程转包涉及三方当事人之间的两个法律关系：一是发包人与承包人（转包人）之间的建设工程施工合同关系；二是承包人与转承包人之间的转包关系。依债的相对性原则，转包合同虽然无效，如果转承包人施工的建设工程质量合格，其有权请求转包人支付工程款。对此，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（以下简称《建工解释一》）第四十三条第一款规定：“实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。”

2.转承包人有权依法请求发包人在欠付工程款范围内承担责任

《建工解释一》第四十三条第二款规定：“实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。”关于本款规定发包人对转承包人的责任的性质问题，在实践中存在不同认识。从发包人、转包人、转承包人三方当事人的法律关系看，本款规定的纠纷处理方式与代位权诉讼构造十分相似。发包人向转承包人承担责任的范围，不应当超出其应向转包人承担责任的范围。人民法院应当在确定发包人欠付转包人工程款、转包人欠付转承包人工程款的基础上，认定发包人的责任范围。在认定发包人欠付转包人工程款、转包人欠付转承包人工程款数额时，应当分别以发包人与转包人的法律关系和转包人与转承包人的法律关系为依据，此时不能突破债的相对性原则。本款的适用以不加重发包人的责任为前提，发包人对转包人的抗辩得向转承包人主张。    

有观点认为，实际施工人有权依照《建工解释一》第四十三条第二款规定请求发包人与转包人或者违法分包人就支付工程款承担连带责任。民法典第一百七十八条第三款规定：“连带责任，由法律规定或者当事人约定。”《建工解释一》第四十三条第二款并未规定发包人与转包人或者违法分包人就支付工程款向实际施工人承担连带责任，因此，这一观点缺乏法律依据。

3.转承包人有权向发包人提起代位权诉讼

《建工解释一》第四十四条规定：“实际施工人依据民法典第五百三十五条规定，以转包人或者违法分包人怠于向发包人行使到期债权或者与该债权有关的从权利，影响其到期债权实现，提起代位权诉讼的，人民法院应予支持。”与《建工解释一》第四十三条不同，本条规定转承包人有权提起代位权诉讼的债权不限于工程款债权，只要不是专属于转包人的债权，均可提起代位权诉讼。    

4.转承包人无权突破多层债的关系请求发包人承担责任

关于《建工解释一》第四十三条第二款规定的“实际施工人”是否包括多层转包或者违法分包关系中的转承包人或者违法分承包人的问题，存在不同认识。实践中倾向认为“实际施工人”不能突破多层债的关系请求发包人承担责任。主要理由是，在突破多层债的关系的情况下，因涉及的当事人和法律关系太多，人民法院难以在一个诉讼中查明各个债权数额，尤其是中间各转包人、违法分包人不参加诉讼或者消极诉讼的情况下，很难查清事实，导致建设工程施工合同纠纷案件久审不决，反而不利于保护实际施工人的权利。

代位权诉讼作为合同的保全制度，属于合同相对性原则的例外，亦只能突破一层债的关系。有观点认为，提起代位权诉讼的权利也可以代位行使。在债高度发达的今天，不同民事主体之间通过各种债的关系相互联系，如果代位权也可以代位行使，将出现债可无限代位的情况，导致债的相对性原则完全被突破，损害社会关系的安定性，并将使法律关系变得异常复杂。因此，上述观点缺乏法律和法理依据。转承包人、违法分承包人依照《建工解释一》第四十四条规定向发包人提起代位权诉讼的，也只能突破一层债的关系。

（四）分包情况下工程款请求权的主体

1.合法分包情况下工程款请求权的主体

分承包人有权请求向其分包工程的承包人（分包人）支付工程款。工程分包也涉及三方当事人之间的两个法律关系：一是发包人与分包人之间的建设工程施工合同关系；二是分承包人（分包单位）与分包人之间的分包关系。如果分承包人施工的建设工程质量合格，已履行分包合同约定的义务，就有权依据分包合同约定请求分包人支付工程款。    

分承包人有权依法对发包人提起代位权诉讼。司法实践中，对于合法分承包人是否有权依照《建工解释一》第四十三条第二款规定请求发包人在欠付工程款范围内承担责任的问题存在不同认识。鉴于《建工解释一》第四十三条第二款规定的实际施工人并不包括合法分承包人，因此，一般认为合法分承包人无权以此为依据请求发包人支付工程款。但是，工程款债权并非专属于总承包人的债权，分承包人有权依照民法典关于代位权诉讼的规定，向发包人提起代位权诉讼，其所获得的保护并不低于违法分承包人。

2.发包人指定分承包人情况下工程款的支付主体

实践中存在发包人指定分承包人的情况。即发包人在将工程发包给承包人时就与承包人约定，将部分分部分项工程分包给其指定的分承包人。发包人与承包人签订建设工程施工合同后，再由承包人与分承包人签订分包合同。这种情况下，仍可按前述规则确定分承包人请求承包人支付工程款或者向发包人提起代位权诉讼的权利。

如果分包合同的基本内容由发包人与分承包人商定、工程款直接由发包人支付给分承包人，则表明发包人可能是以分包的虚假表示行为掩盖支解发包的真实意思。这种情况下，可根据案件事实认定发包人与分承包人之间是否形成建设工程施工合同关系。如果双方已经形成建设工程施工合同关系，所谓的“分承包人”实际上属于承包人，其有权依法请求发包人支付工程款。

3.违法分包情况下工程款请求权的主体    

违法分包情况下工程款请求权主体的认定规则与转包相似。违法分承包人有权依法请求承包人支付工程款，也有权依照《建工解释一》第四十三条第二款规定请求发包人在欠付工程款范围内承担责任，但只能突破一层债的关系。

（五）借用资质情况下工程款请求权的主体

1.发包人善意情况下资质借用方有权向发包人提起代位权诉讼

在借用资质承包工程的情况下，发包人、资质出借方和资质借用方三方当事人的法律关系因发包人在订立建设工程施工合同时是否善意而不同。这一问题在《建设工程施工合同效力的认定》一文中已作分析，不再展开。发包人善意的情况下，其与资质出借方形成建设工程施工合同关系，资质出借方基于借用资质合同关系将“承包”的工程交由资质借用方施工，这一行为的法律后果实际与转包行为无本质区别。虽然实践中倾向于认为，借用资质的实际施工人不能依照《建工解释一》第四十三条第二款规定请求发包人在欠付工程款范围内承担责任，但借用资质的实际施工人有权依照民法典关于代位权诉讼的规定向发包人提起代位权诉讼，同样能够达到“由发包人在欠付工程款范围内承担责任”的效果。

2.发包人非善意情况下资质借用方有权依法请求发包人支付工程款

发包人非善意的情况下，发包人与资质借用方就承包工程已经形成合意，双方成立事实上的建设工程施工合同关系。依法理，合同关系并没有“事实上”与“非事实上”之分。这里强调“事实上”，目的是强调合同关系存在，而且合同关系（真实意思）与书面合同（表示行为）并非完全对应的关系。借用资质签订建设工程施工合同违反法律强制性规定，依照《建工解释一》第一条第一款第二项规定，应当认定合同无效。依照民法典第七百九十三条第一款规定，建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。因此，资质借用方有权依法请求发包人支付工程款。    

3.资质借用方对资质出借方的工程款请求权

在发包人善意的情况下，发包人与资质出借方之间、资质出借方与资质借用方之间形成两个合同关系。资质借用方有权依据其与资质出借方之间的合同关系依法请求其支付工程款。在发包人非善意的情况下，虽然发包人与资质借用方之间形成建设工程施工合同关系，但实践中亦存在发包人先将工程款支付给资质出借方，再由资质出借方支付给资质借用方的情况。因此，资质借用方有权请求资质出借方在其收取工程款范围内承担责任。

4.资质出借方对发包人的工程款请求权

在发包人善意的情况下，发包人与资质出借方之间、资质出借方与资质借用方之间形成两个合同关系。资质出借方有权依据其与发包人之间的合同关系依法请求发包人支付工程款。

在发包人非善意的情况下，发包人与资质出借方签订的建设工程施工合同是虚假意思表示，双方不构成建设工程施工合同关系，构成借用资质关系。有观点认为，借用资质的主体应当是缺乏施工资质的实际施工人。实际上发包人也需要利用建筑企业的资质，以办理各种手续。在发包人非善意的情况下，发包人、资质出借方和资质借用方三方通谋作出虚假意思表示，三方的真实意思是形成借用资质关系。因此，在发包人非善意的情况下，资质出借方请求发包人支付工程款往往缺乏事实依据。实践中，存在资质借用方以资质出借方名义起诉请求发包人支付工程款的情况。为减少当事人诉累、避免程序“空转”、实现纠纷实质化解，在资质借用方认可由资质出借方请求发包人支付工程款的情况下，可依法判决发包人向资质出借方支付工程款。实践中的情况较为复杂。在处理借用资质施工产生的工程款纠纷时，可以依法将未作为原告起诉的资质出借方或者资质借用方追加为第三人参加诉讼，以便于查清案件事实。    

5.工程质量合格情况下应依法保护施工人的工程款请求权

实践中对于借用资质施工与转包的关系、借用资质施工的内部关系和外部关系还存在不同认识。原《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（以下简称原《建工解释二》）征求意见稿第九条用三款对这一问题作了规定。其中，第一款规定：“建设工程施工合同因实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义签订被认定无效，发包人请求实际施工人和出借资质的建筑施工企业对其因合同无效所受到的损失承担连带赔偿责任的，人民法院应予支持。”本款规定精神在《建工解释一》第七条中得到保留。原《建工解释二》征求意见稿第九条第二款规定：“发包人订立合同时明知实际施工人借用资质，实际施工人或者出借资质的建筑施工企业以此为由主张发包人承担相应责任的，人民法院应予支持。”第三款规定：“发包人订立合同时明知实际施工人借用资质，实际施工人向出借资质的建筑施工企业主张工程价款的，不予支持；实际施工人主张出借资质的建筑工程施工企业对发包人不能清偿的工程价款承担补充责任的，可予支持。”这两款规定最终未保留。但是，依照民法典关于民事法律行为、代位权诉讼等方面的规定亦能够解决借用资质施工情况下实际施工人工程款请求权保护问题，只是人民群众对法律的掌握不如法官全面、准确，未必了解转包、借用资质的关系。人民法院在处理此类纠纷时，既要正确行使释明权，又要善于利用现有的法律制度，在施工人建设的工程质量合格的情况下，依法保护其工程款请求权，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。    

（六）内部承包情况下工程款请求的主体

内部承包是我国改革开放初期搞活经济、提高企业效益的企业经营管理方式。在建工领域，很多所谓的“内部承包”都只是掩盖借用资质、非法转包和违法分包等违法行为的虚假意思表示。这种情况下，应当依据当事人之间的真实法律关系确定工程款请求权的主体。即使内部承包合同的承包人是建筑企业的工作人员，由于该人员并不具备相应的施工资质，通常也不能利用建筑企业的人、材、机进行工程施工，这种内部承包合同因违反了法律关于建设工程施工单位资质要求的强制性规定而无效，由此产生的纠纷可按照关于非法转包、违法分包的裁判规则处理。

（七）实际施工人有权向与其没有合同关系的转包人、违法分包人提起代位权诉讼

在多次转包或者违法分包的情况下，关于实际施工人能否向与其没有合同关系的转包人或者违法分包人主张权利的问题，实践中存在不同认识。《建工解释一》第四十三条第二款和第四十四条都只规定实际施工人能突破合同相对性原则请求发包人支付工程款，没有规定实际施工人能请求与其没有合同关系的转包人、违法分包人支付工程款。但是，工程款债权并非专属于转包人、违法分包人的债权，实际施工人可依照民法典的规定向与其没有合同关系的转包人、违法分包人提起代位权诉讼。

（八）实际施工人请求发包人支付工程款与承包人请求发包人支付工程款两诉的关系    

实践中，实际施工人依照《建工解释一》第四十三条第二款起诉请求发包人在欠付工程款范围内承担责任后，有的承包人（转包人或者违法分包人）又起诉请求发包人支付工程款。这两个诉讼的关系如何处理，实践中存在不同认识。实际施工人依照《建工解释一》第四十三条第二款起诉请求发包人在欠付工程款范围内承担责任之诉的构造与代位权诉讼十分接近，故可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》的相关规定处理此问题。该解释第三十九条规定：“在代位权诉讼中，债务人对超过债权人代位请求数额的债权部分起诉相对人，属于同一人民法院管辖的，可以合并审理。不属于同一人民法院管辖的，应当告知其向有管辖权的人民法院另行起诉；在代位权诉讼终结前，债务人对相对人的诉讼应当中止。”因此，在实际施工人和承包人分别起诉发包人支付工程款的情况下，能够合并审理的，应当合并审理；不能合并审理的，应当中止审理承包人提起的诉讼，待人民法院作出生效判决确定发包人应当向实际施工人支付的工程款后，再对发包人是否应当支付承包人其他工程款的纠纷继续审理。

（九）实际施工人的认定

在认定实际施工人享有的工程款请求权时，需要认定哪些主体属于实际施工人。依照《建工解释一》的规定，实际施工人包括违法分承包人、转承包人和借用资质承包工程的单位或者个人三种类型，既可以是法人、非法人组织，也可以是自然人。实践中较难把握的是施工班组长是否属于实际施工人。如果施工班组长从承包人处承包分部分项工程，组织建筑工人进行施工，负有向承包人交付质量合格的建设工程的义务，施工过程中自负盈亏，就属于实际施工人。如果施工班组长负责工程施工管理，向承包人领取工资，负有根据承包人指示提供个人劳务的义务，属于建筑工人中的管理人员，而非实际施工人。施工班组本身不属于民事主体，一般不将施工班组作为实际施工人。此外，只有作为建筑工人的农民工有权依照《保障农民工工资支付条例》第二十九条和第三十条的规定，请求建设单位、施工总承包单位依法先行支付工资。实际施工人无权依据上述规定主张工程款。    

二、发包人支付工程款的条件

无论建设工程施工合同是否有效，发包人向承包人支付工程款的前提条件均是承包人施工的建设工程质量合格。如果建设工程未取得工程规划审批手续，建设工程施工合同无效，承包人无权请求折价补偿，除非当事人能够补办相关审批手续。

（一）建设工程质量合格

在建设工程施工合同中，承包人的基本义务就是向发包人交付质量合格的建设工程。如果承包人未完成这一义务，就无权请求发包人支付工程款。民法典第七百九十三条第一款和第二款规定：“建设工程施工合同无效，但是建设工程经验收合格的，可以参照合同关于工程价款的约定折价补偿承包人。建设工程施工合同无效，且建设工程经验收不合格的，按照以下情形处理：（一）修复后的建设工程经验收合格的，发包人可以请求承包人承担修复费用；（二）修复后的建设工程经验收不合格的，承包人无权请求参照合同关于工程价款的约定折价补偿。”第七百九十九条规定：“建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”第八百零一条规定：“因施工人的原因致使建设工程质量不符合约定的，发包人有权请求施工人在合理期限内无偿修理或者返工、改建。经过修理或者返工、改建后，造成逾期交付的，施工人应当承担违约责任。”《建工解释一》第十九条第三款规定：“建设工程施工合同有效，但建设工程经竣工验收不合格的，依照民法典第五百七十七条规定处理。”根据以上规定，无论建设工程施工合同是否有效，建设工程质量合格都是承包人请求发包人支付工程款的前提条件。如果工程质量不合格，承包人应当承担修复责任。工程修复后质量合格的，承包人可请求发包人支付工程款，否则，无权请求支付工程款。    

（二）建设工程合法

在施工阶段，建设工程涉及四个证件：建设用地规划许可证、建设用地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证。在签订建设工程施工合同之前，发包人应当获得建设工程规划许可证。《建工解释一》第三条第一款规定：“当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持，但发包人在起诉前取得建设工程规划许可证等规划审批手续的除外。”如果建设工程竣工后，仍未获得建设工程规划许可证，就属于违法建筑。实践中对于违法建筑能否折价补偿的问题，存在不同认识。对此应区分情况处理：如果违法建筑能够通过补办审批手续变成合法建筑的，可以支持承包人工程款请求权；如果违法建筑无法通过补办审批手续变成合法建筑，依法应当拆除的，则不具备折价补偿的条件。依照民法典第一百五十七条规定，这种情况下应当由双方当事人根据各自过错承担相应的责任。

《建工解释一》第三条第二款规定：“发包人能够办理审批手续而未办理，并以未办理审批手续为由请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院不予支持。”在符合本条规定的情况下，一般不应认定合同无效。承包人施工的建设工程质量符合合同约定的，有权依据合同约定请求发包人支付工程款。    

（作者单位：最高人民法院）

本文来源：《人民法院报》2024年9月5日第5版，在此致谢！